Les premières lectures du projet de révision du code communal tel qu’il est décliné en Conseil des ministres il y a quelques semaines, ne prête pas à un optimisme à la mesure des ambitions des élus exprimées à différentes occasions, surtout à des occasions de blocage comme ne manquent pas d’en connaître une multitude de communes depuis les élections locales de novembre 2007. Dans la même ligne de conduite qui commande un surcroît de décentralisation en ce début du troisième millénaire, le projet du nouveau découpage administratif a fini par prendre les allures de l’Arlésienne. Annoncé par le gouvernement il y a quatre ans de cela, il subit apparemment le passage par les méandres les plus complexes des hautes autorités du pays. Et pourtant, l’année dernière, les noms des wilayas-déléguées ont été même rapportés par plusieurs titres de la presse nationale.
En tout cas, la relation entre le développement économique, la division administrative du pays et la libération des initiatives locales par des prérogatives accrues aux représentants des populations et aux associations est étroitement établie par les experts, les hommes politiques et même par une partie du pouvoir politique.
Par Amar Naït Messaoud :
La marge de manœuvre des élus au sein des APC ne cesse d’être grignotée par l’administration. Les citoyens ne comprennent pas que le maire qu’ils ont élu pour un mandat de cinq ans demeure prisonnier, dans un grand nombre de ses actions, de la volonté du chef de daïra ou du wali. En tout cas, et en dernier ressort, c’est l’élu qui subira les premières foudres de la colère citoyenne dès qu’un projet ou une action promis aux habitants ne trouve pas son aboutissement.
Nous avons eu tout le loisir de le voir au cours de ces trois dernières années. Les citoyens électeurs ont eu à le vivre dans leur chair jusqu’à être réduits aux solutions extrêmes : barricades, fermeture de mairies, émeutes et tout le cycle classique de la violence nourrie souvent par une colère légitime.
Pour réduire quelque peu cette aire de “sous-développement” qui imposée aux Algériens en pleine croissance de leur économie et pour créer une synergie entre les différentes municipalités voisines, certaines communes de la Kabylie maritime avaient initié en 2007 un projet d’intercommunalité sous l’intitulé “Charte intercommunale”.
“La Charte de l’intercommunalité vise une solidarité intercommunale dans les domaines aussi nombreux que variés tels que l’industrie, l’agriculture, la pêche, la culture, le bâtiment, les travaux publics, les forêts, le tourisme, l’artisanat, l’environnement, le sport, la santé l’éducation, etc.», souligne le document, en ajoutant : “Cette Charte est transpartisane et permettra aux communes l’ayant adoptée d’initier et d’élaborer une stratégie commune de développement durable et sera une force de proposition et d’action face aux lenteurs bureaucratiques”. La démocratie n’a sans doute pas une autre vocation que celle d’harmoniser la relation entre la cité et le citoyen et entre le peuple et le gouvernement ; relation qui ne peut trouver son essor et son champ d’application que dans une gestion décentralisée et participative des affaires de la collectivité.
Cependant, cette initiative- censée canaliser les efforts des différentes municipalités pour la gestion des affaires communes et la résolution des problèmes qui ont des prolongements sur les différentes parties des territoires des communes concernées- ne semble pas bénéficier d’un prolongement effectif sur le terrain, surtout lorsqu’on considère les différents blocages qui ont affecté ces structures depuis les dernières élections locales.
Dans les sphères décisionnelles, l’on ne semble pas trop s’impatienter pour asseoir une véritable décentralisation du pays, aussi bien sur le plan politique que sur les plans économique et administratif.
Au moment où la population, les organisations de la société civile et les opérateurs économiques misent sur une décentralisation accrue des structures de l’État pour libérer les initiatives locales, instaurer un équilibre régional en matière de développement économique et harmoniser la gestion des territoires, il se dégage l’impression qu’il n’y aurait pas de priorité de ce côté-là même si l’on sait que le schéma national de l’aménagement du territoire dresse l’action de décentralisation comme l’échine dorsale de toute action de développement. Au niveau gouvernemental, ce dossier a été un certain moment présenté comme un axe majeur de la politique générale du pays.
Suite à l’impasse historique-aussi bien sur le plan économique, politique que social- du modèle centralisateur jacobin et à la faveur d’une demande citoyenne exprimée parfois dans la violence, des lueurs d’espoir commençaient à poindre lorsque, au début des années 2000, les programmes sectoriels de développement ont été déconcentrés et confiés à la gestion des wilayas. Néanmoins, aucune autre action d’envergure n’est venue conforter ce premier mouvement.
Rénover la pyramide institutionnelle
A l’échelle de la gouvernance locale, l’on ne connaît de relations entre les communes voisines que celles que les vertus de la bureaucratie ont pu installer dans les recettes intercommunales des impôts et dans certaines décharges qui ont défiguré l’environnement et l’esthétique de nos villages.
Aucune autre ambition à même de conjuguer les énergies des communes caractérisées par un certain degré d’homogénéité humaine et naturelle n’est encore visible dans la politique générale des institutions algériennes. Cependant, ce genre de handicap n’est pas le seul à freiner les élans des initiatives citoyennes, qu’elles viennent des élus ou des associations.
C’est, en vérité toute la pyramide institutionnelle du pays qu’il importe de revoir à la faveur des efforts et des espoirs de la démocratisation de la société en faisant appel à tous les instruments politiques, législatifs et techniques liés à l’aménagement du territoire pour une véritable décentralisation du pays.
La problématique liée à la décentralisation a été abordée sous toutes ses coutures par la “littérature” administrative de notre pays sans que le concept ait pu sortir de la nébuleuse pénombre dans laquelle s’est employée à le maintenir la gestion des affaires publiques.
Depuis le fameux “équilibre régional” des années 1970, tenant plus d’un volontarisme sans lendemain que d’une planification spatiale empreinte de rationalité et de pragmatisme, jusqu’aux assises de la stratégie industrielle tenues en 2007 et où a été remis au goût du jour la nécessité d’un développement équilibré basé sur les pôles d’attractivité plusieurs réflexions liées à la gestion des territoires ont plus ou moins débordé sur l’inévitable question de la décentralisation. Outre les vieilles revendications de certaines formations politiques relatives à la décentralisation ou régionalisation (le sens conférés aux termes demeure entouré d’un certain flou artistique en l’absence d’un vrai débat), au moins à quatre reprises pendant les des deux dernières années, les hautes autorités ont, au cours de l’étude de certains dossiers particuliers, suggéré –en filigrane ou d’une manière expresse- la nécessité d’une plus grande “justice” territoriale, impliquant équité et harmonie de développement, ainsi qu’une déconcentration plus hardie des pouvoirs au profit des collectivités locales et des communautés.
Le plus vieux dossier en la matière demeure sans aucun doute celui des codes de la commune et de la wilaya promis à de profondes réformes par le ministère de l’Intérieur depuis le début des années 1990. Les rôles et missions des assemblées locales (APC et APW) et l’articulation de leurs activités avec celui de l’administration (chef de daïra, wali) ont besoin plus que jamais de nouvelles définitions et requièrent une vision rénovée par rapport aux enjeux du développement local.
Pour une vision plus harmonieuse du développement
Les assises du Schéma national de l’aménagement du territoire (SNAT) qui ont eu lieu au courant de l’année 2006 ont le mérite de poser le problème en termes de gestion des ressources naturelles, d’administration des territoires selon leurs spécificités physiques et écologiques et, in fine, selon les objectifs d’un développement durable.
Le premier sous-thème auquel s’est attelé ce département ministériel est la gestion des zones de montagne pour laquelle il faudra repenser les outils d’intervention, la redéfinition de ses contraintes et la capitalisation de ses atouts. Il est évident qu’un territoire aussi vaste que l’Algérie ne peut être soumis à une gestion uniforme qui ferait fi de la diversité des aires et faciès écologiques, de la différence des ressources que recèlent ses régions et des richesses humaines, sociologiques et culturelles portées par ses populations.
Au cours d’une des réunions walis-gouvernement, le thème de la décentralisation a refait surface à l’occasion du débat sur les rôles et missions du wali en tant que premier représentant de l’État, premier magistrat de sa province, mais aussi agent de développement. Le courroux du président de la République suscité en 2006 par les résultats médiocres réalisés par certaines wilayas en matière de développement est surtout dirigé contre une certaine forme d’organisation et de gestion des ressources humaines qui, en adoptant comme modèle le monopole de la décision et l’arrogance dans le comportement, annihile toutes les énergies susceptibles de faire la jonction avec la société et la communauté pour une vision plus harmonieuse, plus intégrée et plus participative du développement.
L’histoire du processus ayant consacré l’hégémonie des États centraux diffère selon les aires géographiques et civilisationnelles des pays concernés. Si, chez les nations européennes, la centralisation et son corollaire, le jacobinisme, sont en relation avec la révolution industrielle et la chutes des monarchies ayant accompagné le siècle des Lumières, les pays anciennement colonisés doivent cette forme d’organisation de l’État d’abord à l’héritage colonial et ensuite à une gestion monopolistique des indépendances par les élites politiques du moment.
Mais, la centralisation des pouvoirs de décision est un phénomène ancien dans l’histoire des sociétés et des États. Dans une brochure de la FAO (Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture) intitulée “Comprendre, analyser et gérer le processus de décentralisation” (décembre 2002) il est rappelé que “les premiers États se sont constitués autour de la gestion des grands périmètres irrigués (Égypte, Chine, Asie du Sud-est), puis se sont progressivement étendus à d’autres zones où l’existence d’un surplus de production agricole ou d’autres formes de richesse (or, autres métaux) a permis la constitution d’une classe de fonctionnaires se chargeant de la gestion de certaines affaires communes. Dans les premières phases de leur constitution, les États avaient avant tout une fonction de gestion, de distribution des moyens de production de base (terre, eau d’irrigation,…), une fonction législative et judiciaire et/ou une fonction militaire. Par la suite, leurs fonctions se sont élargies aux sphères économique et sociale pour atteindre progressivement tous les aspects de régulant le fonctionnement des sociétés humaines”.
Cela est particulièrement vrai pour les sociétés industrielles du 18e siècle où l’État est devenu le pourvoyeur de soutien à l’industrie, à la recherche, aux entreprises, à la modernisation de l’agriculture et à la promotion du monde rural, à la santé et à l’éducation.
Dans la plupart des cas, le résultat était la formation d’un pouvoir central, fort et autoritaire qui régente la vie publique sur les métropoles et dans les provinces par un système de “vassalisation” assuré par des relais et intermédiaires locaux. Depuis le 18e siècle qui a vu se développer l’industrie et l’agriculture moderne jusqu’aux années 1970, la centralisation des États n’a fait que se renforcer à tous les niveaux. “ La première raison de cette tendance, analyse la FAO, tient à ce que les progrès technologiques ont été pendant toute cette période, et encore aujourd’hui, le principal moteur du développement “. Outre les progrès techniques, leur mode de diffusion et de gestion, la centralisation des États occidentaux au cours des derniers siècles était aussi due à la concentration croissante des populations dans les villes, la concentration des entreprises, le développement des luttes et la naissance des organisations nationales (syndicats, partis) et la concurrence entre les États. Ainsi, la mise au point de modèles de développement conçus au niveau central et diffusés de manière descendante et uniforme à tous les niveaux s’est étendue à tous les domaines de la vie publique : politique d’éducation, de santé de protection sociale,…etc.
Une histoire moulée dans le jacobinisme
Cette conception centralisatrice de l’organisation des États et des sociétés modernes s’est également étendue aux pays du Sud par le biais de la colonisation.
La nécessité de disposer de matières premières pour leur propre développement a poussé les États européens à coloniser les pays du Sud en y installant une administration coloniale calquée sur leur propre modèle. Pis, pour le cas de l’Algérie qui a subi une colonisation de peuplement, il ne s’agissait même pas de calquer le modèle français, mais de le prolonger et de donner de nouveau territoires à son autorité. Après la défaite de l’Émir Abdelkader le 14 août 1843, le territoire algérien sera organisé en trois départements français : Alger, Oran et Constantine.
Seuls les colons obtiennent une représentation au Parlement. Les lois du senatus-consult et la loi Warnier exproprient les Algériens de leurs terres et disloquent les tribus à partir de 1863. L’autonomie financière accordée à l’Algérie en 1900 ne changea rien au caractère centralisé de la colonie qui restera sous l’emprise totale de la métropole. Le renforcement de la centralisation du pays au cours du 20e siècle était aussi dicté par la volonté de contenir et de réprimer le Mouvement national qui a commencé à se structurer à partir de 1926 (ENA).
Après l’Indépendance, le nouveau pouvoir algérien n’a fait que reproduire le schéma de la puissance coloniale avec des slogans symétriquement équivalents : un seul peuple, une seule langue, un seul territoire. Cette parodie de reproduction du canevas de la colonisation n’est pas propre à l’Algérie. Le document de la FAO cité plus haut observe : “Ainsi, lors de la décolonisation, ces pays ont hérité de systèmes administratifs centralisés qui étaient souvent des coquilles vides facilitant l’implantation de régimes autoritaires. De plus, même dans la période post-coloniale, les aides au développement ont été le plus souvent conçues comme transfert des modèles existant dans les pays riches”.
Une rigidité pénalisante
La centralisation à outrance de l’État algérien, outre qu’elle se trouve être un héritage colonial, trouve ses défenseurs zélés parmi les sphères décisionnelles entendu qu’elle est conçue comme un instrument de gestion de la rente et de la société. L’enjeu de pouvoir que représente la centralisation est d’autant plus grand que le processus de la rente énergétique commençait à s’installer durablement dès le début des années 1970.
Dans la foulée de ce qui était considéré comme une économie “socialiste», l’État était devenu un makhzen distributeur de rentes et de privilèges, créant ainsi une clientèle en ville et en province capable de “pacifier” le Bled Essiba (pays de l’insoumission et de la rébellion selon le jargon khaldounien) et de la ramener dans son giron par des actes d’allégeance au profit du pouvoir central.
Ce consensus rentier, géré au jour le jour par une caste se réclamant du parti unique, a fini par vider les énergies créatrices du pays de leur substance en subventionnant la consommation via l’importation au détriment de l’investissement et de la production.
Ces errements, qui vont à contre-sens de la logique économique vont connaître leurs limites dans l’impasse d’octobre 1988.
Les travers les plus visibles de la centralisation du pays se cristallisent dans la planification uniformisante et standardisés (plans quadriennaux et quinquennaux) ignorant les diversités naturelles, humaines et sociologiques de l’Algérie.
De même, cet état de fait est soutenu par le processus de prise de décision qui répond à une logique pyramidale descendante, allant du ministère jusqu’aux entités minimales de gestion, à savoir les communes. Une hiérarchie infaillible est ainsi instaurée sans aucune intermédiation autonome à même de faire valoir les spécificités régionales en matière de développement ou d’administration.
La planification économique et la centralisation administrative étaient d’une telle raideur et d’une telle rigidité qu’elles ont tenté d’annihiler toute diversité naturelle ou humaine des territoires composant la république. L’établissement des sociétés nationales obéissait au même schéma uniforme qui faisait irradier leurs directions générales sur l’ensemble du territoire national.
Les schémas d’urbanisme et de construction étaient les mêmes à Bordj Menaïl, Bab Alger, Tindouf ou Azazga. Presque aucun secteur de la vie nationale n’a échappé à l’absurdité d’une hypercentralisation étouffante Le plus grand mal qui en a résulté demeure sans doute cette mentalité administrative assiégée, qui sent la menace dès qu’il est question de lui grignoter ce qui pompeusement est appelé “prérogatives», sorte de siège inamovible qui garantirait rente et confort permanents. Mais, le résultat des courses est qu’un pays entier se trouve pris en otage en matière d’harmonie de gestion et d’exploitation rationnelle de ses ressources.
A. N. M.