n Par Amar Naït Messaoud
Ce document a été transmis pour des propositions de programme le 4 avril 2009 à tous les walis par les services du ministère de l’Intérieur et des Collectivités locales.
Le Premier ministre, Ahmed Ouyahia, a déjà transmis deux instructions aux ministres et aux walis (le 6 août 2008 et le 10 janvier 2009) en vue de bien encadrer la préparation du programme public d’investissement 2010-2014. Et c’est dans cet esprit que Karim Djoudi, ministre des Finances, a saisi le 24 mars dernier le ministère de l’Intérieur en expliquant dans sa correspondance que « dans sa conception, le prochain programme devra s’attacher à assainir la situation des projets inscrits et non encore achevés dans le cadre du PSRE et du PCSC ».
Le prochain programme mettra également l’accent, d’après K.Djoudi, sur « la valorisation du patrimoine existant, sans négliger d’accroître le parc des infrastructures publiques pour répondre aux besoins socioéconomiques ».
Les orientations prodiguées sous forme de directives méthodologiques pour préparer le futur plan d’investissement public, « tiennent compte des expériences des programmes antérieurs exécutés pendant la période 2001-2004 (PSRE) et 2005-2009 (PCSC) ». Ces indications permettront d’ « homogénéiser les approches de l’ensemble des ministères et administrations des wilayas pour la conception de leurs programmes d’investissement ».
Il s’agit de ‘’contribuer à l’amélioration du processus décisionnel’’ relatif à ce Plan et, également, d’ ‘’identifier les effets attendus sur l’emploi direct et indirect, sur les revenus salariaux et non salariaux et, enfin, sur la croissance’’.
Les aléas de la relance
Par-delà le programme d’investissement public dont l’enveloppe est déjà annoncée- 150 milliards de dollars-, le programme du gouvernement est attendu par les populations et les entreprises sur plusieurs volets censés conduire la politique de l’État en matière de création d’emplois, de lutte contre l’inflation et de valorisation des revenus. Ce ‘’cercle vertueux’’ ne peut se réaliser sans une politique offensive en matière d’investissement privé national, d’encouragement des investissements étrangers directs (IDE), de création de dizaines de milliers de PME/PMI, de mise à niveau et d’assainissement définitif des entreprises publiques, de lutte contre l’économie informelle et la fraude fiscale et du renforcement du rôle de l’Inspection générale des finances (IGF). Outre les aspects socioéconomiques purs, le programme du gouvernement devrait répondre aux attentes des populations et de la société civile sur le plan de la décentralisation, de la gestion des Collectivités locales et de la gestion des territoires. C’est ainsi que, au cours de ce quinquennat, il est prévu l’adoption des nouvelles moutures des Codes de la commune et de la wilaya et la consécration d’un nouveau découpage territorial dans lequel devraient figurer une centaine de wilayas.
Si l’on s’arrête spécialement sur l’un des plus grands enjeux de ce quinquennat, à savoir la politique gouvernementale afférente à l’investissement, il en appert que le chemin sinueux arpenté jusqu’à ce jour ne pourra plus servir pour asseoir une base économique solide et un réseau d’entreprises (PME/PMI) dense et performant.
Les analyses faites au sujet des lenteurs qui obèrent l’acte d’investissement font voir de terribles débordements sur la culture et le comportement quotidien des différentes institutions nationales et de l’administration. Les errements de l’ancienne politique économique et les fourvoiements de la gouvernance en général avaient installé les institutions du pays et les jeunes Algériens dans un infini stand-by. Aujourd’hui, les économies émergentes et les nations soucieuses de leur place dans l’échiquier mondial se préparent- via la stratégie d’investissement, la politique de l’école, de l’université et de la recherche, les dispositifs de création d’emploi et la politique de rayonnement culturel- à vivre avec le minimum de dégâts la mondialisation rampante, phénomène qui fait fi des distances et des anciennes cloisons idéologiques. Comment compte aborder notre pays cette phase cruciale de son développement économique, des ses transformations sociales et de son épanouissement culturel ?
Il est vrai qu’en Algérie, la stratégie déployée dans la gestion de l’héritage du secteur public économique constitue imparablement la pierre de touche de la volonté des pouvoirs publics d’insuffler une nouvelle dynamique à la stratégie d’investissement. C’est sur ce point qu’en grande partie le gouvernement était attendu par les acteurs du secteur privé (national et étranger) pour jauger le sérieux et la volonté de la politique d’investissement dans notre pays. Il se trouve effectivement que le bilan en la matière n’est pas reluisant. Des entreprises publiques, pour lesquelles le gouvernement n’avait pas anticipé la chute, tombent comme un fruit qui a bletti sur sa propre branche. Après la mise au chômage de près d’un demi million de travailleurs issus des entreprises publiques- et que le maigre ‘’filet’’ de la CNAC n’a pu prendre qu’en partie-, le reste des unités supposées valides ont continué à broyer du noir avec moult réformes les faisant passer des holdings aux SGP, puis, dernier avatar d’une vision peu versée dans la prospective, la proposition de leur rattachement à leurs tutelles d’origine (les ministères) ! Là, on donne l’impression que l’on traîne ces entreprises comme un boulet. Elles ne sont candidates ni à la privatisation ni à un rationnel repêchage dans le giron des entreprises publiques performantes.
Investir : de l’intention à l’acte
L’identification des divers et nombreux écueils qui font barrage au grands flux d’investissement que notre pays est droit d’attendre dans une conjoncture favorable- en tout cas, les grands agrégats économiques sont jusqu’à présent en parfaite santé- a été faite à plusieurs reprises par les experts et même par des officiels. Le traitement des dossiers par l’ancienne APSI (Agence de promotion et de soutien à l’investissement), devenue par la suite ANDI (Agence nationale du développement de l’investissement) ne semble pas donner tous les résultats escomptés. Et pour cause, le passage au crible de cette Agence des différents dossiers qui atterrissent sur son bureau se limitait, jusqu’à un passé récent, à faire valoir les avantages (fiscaux, douaniers, taux d’intérêt des crédits,…) accordés par l’État aux candidats à l’investissement. De nombreux projets validés par cette institution qui travaille pour le compte de l’État n’ont pas pu voir le jour des années après leur validation en raison des lenteurs, entraves et dysfonctionnements qui caractérisent les autres institutions chargées d’encadrer l’investissement (banques, caisses de garantie, services de la wilaya pour ce qui a trait au foncier industriel,…).
Le président de la République a déjà fait l’amer constat : «les entraves résultant de la complexité de l’arsenal juridiques, des difficultés d’accès au foncier et de la rigidité du système bancaire étant identifiées comme principales contraintes que rencontrent les investisseurs potentiels et les entrepreneurs nationaux et étrangers». Et c’est pourquoi le président a insisté pour libérer l’investissement en ‘’dégrippant’’ la machine bureaucratique qui se met au travers du cheminement normal des dossiers.
En janvier dernier, le docteur Abderrahmane Mebtoul, expert international et président de la l’ADEM (association pour la défense de l’économie de marché), faisait montre, dans une déclaration à la presse, de son pessimisme quant au rythme, au volume et à la nature des investissements enregistrés dans notre pays au cours de ces dernières années. M.Mebtoul a même siégé au Conseil des participations de l’Etat (CPE), organe relevant de la Chefferie du gouvernement et ayant mission de mener la politique de privatisation des entreprises publiques à bon port.
Il juge sévèrement l’Agence nationale du développement de l’investissement (ANDI) dont il dit qu’ «elle a présenté des bilans loin de la réalité», du fait qu’elle raisonne en termes de dépôt de dossiers d’investissement et non en termes de projets réellement mis en œuvre. La différence entre les deux démarches est de taille. Elle serait de 80 % au cours des dix dernières années. Cela revient à dire que seuls 20 % des projets déclarés à l’Agence comme étant des investissements sont réellement lancés sur le terrain ! Ce fossé béant entre les intentions d’investir et les investissements effectifs revient, d’après M.Mebtoul, aux entraves bureaucratiques dans 50 % de cas. «Le cadre juridique subit des changements cycliques ; alors que le facteur principal étant la stabilité pour avoir la meilleure visibilité. Ajoutons à cela la précarité et la faillite du système financier, la faiblesse du marché foncier libre et l’inadéquation du système socio-éducatif». L’expert international impute la raison principale de ces blocages à l’arrêt des réformes globales en Algérie depuis 1986. «Ce n’est plus une économie administrée ; ce n’est pas, non plus, un marché concurrentiel, lequel exige la présente d’un Etat de droit. En effet, l’on ne peut pas expliquer comment la sphère informelle domine 40 % de la masse monétaire en circulation en Algérie ». Ce dernier phénomène révèle la difficulté de régulation politique, économique et sociale.
Concernant les investissements directs étrangers, M.Mebtoul met en relief les données du FMI, de la Banque mondiale et de la CNUCED qui établissent un recul net des IDE à travers le monde avec un taux de 20 %. Dans la région arabe, précise-t-il, le repli des investissements initialement escomptés serait supérieur à 60 %. Dans un pareil climat de déprime, il ne comprend pas que l’on puisse avancer pour notre pays un chiffre d’investissements de 2 402 milliards de dinars. «Le bilan présenté ne tient pas compte de retombées de la crise financière internationale, laquelle contribue au recul de la demande locale et mondiale, comme il ne tient pas compte non plus des estimations d’autres instances telles que l’APN qui, lors de la réunion des 17 et 18 janvier, a conclu à la possibilité que l’Algérie soit affectée par la crise à l’horizon 2010/2011 malgré certains avantages dont elle bénéficie (dette extérieur de 4,9 milliards de dollars, réserves de changes importantes de 140 milliards de dollars». Des facteurs relativisant cet optimisme ne seraient pas pris en compte : repli de la valeur du dollar, dévaluation du dinars par rapport au dollar avec une proportion de 20 %, et sa dévalorisation par rapport à l’euro avec un taux de 25% à la fin de l’année 2008. «Cette double dévalorisation influera sur le volume des investissements et contribuera à leur diminution», ajoute-il.
Un facteur de poids
Le Directeur du groupe ‘’Développement économique et social’’ pour la région Moyen-Orient et Afrique du Nord relevant de la Banque mondiale, M. Mustapha Kamel Nabli, avait expliqué en 2007 l’autre versant de l’acte d’investissement en Algérie : l’investissement public à travers le Plan complémentaire de soutien à la croissance (PCSC). Tout en faisant l’éloge de ce Plan du fait qu’il représente 10% du PIB- l’un des plus importants à l’échelle mondiale- et qui peut contribuer à satisfaire les grandes demandes sociales, le représentant de la BM pose crûment la question sur le plus important plan d’investissement depuis l’Indépendance : «Est-ce que les opportunités offertes par le volume des recettes issues des hydrocarbures seront transformées en croissance à long terme de l’économie et de l’emploi et en un développement durable, ou bien seront-elles perdues pour des raisons d’inefficacité, de gaspillage ou même de corruption ? ».
Les grands projets que le gouvernement a conçus depuis 1999, et dont le dernier est le Plan de soutien à la croissance économique (PSCE) supposé être bouclé à la fin 2009, étant des projets structurants, c’est-à-dire qu’ils sont censés servir, en tant que grandes infrastructures publiques, d’armatures susceptibles de drainer et recevoir les vraies investissements portés par les entreprises. Ces derniers, en tant qu’actes économiques généreront à leur tour les emplois et les plues-values sociales exigés de tout système économique. Cependant, dans une première phase, comme l’on si opportunément rappelé certaines institutions internationales, les lourds investissement publics déployés dans les ouvrages, les infrastructures et les équipements génèrent toujours un surcroît de consommation sans équivalent en production immédiate. Ce qui, nécessairement nous conduit à un phénomène inflationniste ne serait-ce que temporaire. Ses effets sont, en tout cas, bien ressentis depuis une année par les populations algériennes dans leur vie de chaque jour.
Par rapport aux efforts que le gouvernement déploie pour inciter à l’investissement et ‘’charmer’’ les entrepreneurs étrangers pour s’impliquer sérieusement- loin du gain facile attaché aux simples activités commerciales ou des classiques activités liées aux hydrocarbures-, la réussite du Plan de soutien à la croissance est un autre facteur de poids puisqu’il prend en charge des projets structurants susceptibles de faciliter et de booster les investissements privés pour les sortir du domaine du virtuel dans lequel ils sont cantonnés jusqu’ici.
Quel avenir pour l’entreprise algérienne ?
M. Hamiani, président du Forum des chefs d’entreprises (FCE) juge que la conjoncture économique en Algérie est caractérisée par de grandes disponibilités financières générés par la rente pétrolière, mais qu’elle souffre du déficit des acteurs sur le terrain. «Les entreprises publiques souffrent de difficultés structurelles, tandis que le secteur privé demeure encore faible», constate-t-il. Il expliquera que le secteur économique public subit des restructurations perpétuelles qui l’ont affaibli et l’ont conduit à voir ses parts de marcher reculer d’une façon constante. Le secteur privé, quant à lui, patine toujours du fait que sa composante n’a pas dépassé le stade d’entreprise familiale. «Elle est de faible envergure et enfermée sur elle-même. Il faudra parvenir à des entreprises privées capables de s’autofinancer à hauteur de 30% au moins et s’acheminer vers la séparation entre les notions de propriété et de gestion. Il faut se départir de l’idée que celui qui détient les capitaux doit nécessairement gérer. 90% des entreprises privées ont une gestion familiale qui n’intègre jamais le budget de Recherche et Développement (R&D) et qui ne montre aucune volonté d’ouverture du capital. Leur comptabilité manque de transparence, ce qui explique leur non admission en bourse. Le secteur privé a recours aussi au marché parallèle puisqu’une grande partie des ressources financières ne transitent pas par les banques ».
Le président du FCE révèle que même si le secteur privé contribue à la création de richesses à hauteur de 80%, il n’a bénéficié que de 53% des montants des crédits destinés à l’économie. Le reste, c’est-à-dire 47%, tombe dans l’escarcelle des entreprises publiques. Il met en garde contre la poursuite d’une politique économique qui risque de faire de l’Algérie un pur marché de la consommation. «La production locale est en train de vivre une rude concurrence face aux produits d’importation. Gardons-nous de répéter les erreurs du passé qui ont fait qu’on s’était appuyé sur l’industrie industrialisante et les usines clefs en main», avertit-il.
Dans le contexte de l’économie algérienne, le marché a subi de profondes transformations. Les acteurs économiques sont invités, dès lors, à revoir leur perception des défis. Les grands écueils ne se situent pas exclusivement au niveau du foncier, du financement bancaire et de la bureaucratie administrative.
De nouveaux problèmes, inconnus par le passé, sont en train de surgir dans la sphère de production». Le président du FCE enchaîne en ajoutant : «l’acteur économique ne sait pas encore que sa marchandise peut rester en stock suite à l’entrée envahissante des produits asiatiques et turcs, lesquelles bénéficient de prix concurrentiels et de la meilleure qualité. De nouvelles charges devraient être supportées par le producteur algérien : publicité, réseau de distribution, réseau commercial. Le marché algérien connaît d’autres problèmes nouveaux à l’exemple de la croissance fulgurante du marché parallèle et la contrefaçon. On est arrivé au constat qu’il est plus facile d’acheter de l’étranger des produits de contrefaçon à prix modique que de les fabriquer localement. Sur plusieurs aspects, le marché est dominé par les importateurs en place et lieu des producteurs ».
Dans une situation aussi délicate, où l’importation s’avère plus facile et plus assurée à réaliser que l’activité productive, le danger réel serait que «l’Algérie se transforme en une grande surface de vente. Les produits locaux resteront en entrepôt et les produits étrangers s’écouleront facilement».
Assouplir la réglementation des marchés publics
Au cours du Forum international de la finance tenu la semaine passée à Alger, des propositions de réformes du Code des marchés publics ont été avancées par certains participants tout en prenant acte des derniers amendements apportés à ce texte en octobre dernier. La dimension d’un tel texte réglementaire est d’autant plus importante que l’Algérie a engagé deux plan quinquennaux depuis les dix dernières années et qu’elle compte les prolonger par un autre plan de développement qui couvrira la période 2010-2014. Ces plans de développement touchant principalement les grands ouvrages d’infrastructures et équipements (routes, autoroutes, barrages hydrauliques, chemins de fer, électrification, adduction de gaz de ville,…) font appel à des sources de financement publiques régies par les procédures des marchés publics. Ce sont des dizaines de milliards de dollars de contrats qui sont soumis aux procédures d’appel d’offre et de consultation.
La réglementation des marchés publics, fixée par le décret de juillet 2002 et complétée par un décret en septembre 2003, a fait l’objet d’une révision partielle consacrée par le décret 08-338 du 26 octobre 2008. Ces changements apportés à la législation relative à la contractualisation de travaux, de prestations de service, d’études ou de fournitures relevant de l’administration publique, des APC, des établissements à caractères administratifs et d’autres structures publiques (instituts de recherche,…) ont été le souhait de beaucoup de parties parmi les intervenants dans le champ économique national où le Code des marchés publics est l’instrument obligatoire. Outre les partenaires économiques et leurs représentants au sein des organisations patronales, les agents et cadres de l’administration publique appelés à appliquer les règles édictées par l’ancien Code des marchés pour faire passer des contrats de travaux ont eu, à l’occasion des réunions des commissions des marchés dans les différentes wilayas, à faire face à des difficultés quasi insurmontables au vu de certains ‘’blancs’’ ou vides juridiques que comporte ce texte de loi. L’analyse et l’évaluation des offres techniques et financières déposées par les soumissionnaires de la commande publique donnent souvent lieu à d’interminables débats dont les auteurs sortent presque toujours insatisfaits.
Les lenteurs induites par ce texte de loi n’ont jamais été autant ressenties que depuis la mise en œuvre des différents plans de développement initiés sous le règne d’Abdelaziz Bouteflika.
Cent cinquante milliards de dollars pour le Plan de soutien à la croissance économique, en plus des autres programmes tels celui des Hauts-Plateaux et du Sud, donnent lieu à des milliers de contrats passés avec des entreprises de réalisation algériennes ou étrangères, ou bien encore mixtes. Ce sont des dossiers très lourds qui sommeillent pendant des mois dans les bureaux des commissions des marchés des wilayas ou, le cas échéant- pour les forts montants-, dans les bureaux de la commission nationale des marchés. Chaque partie de la chaîne appelée à intervenir dans la passation des marchés publics estime qu’elle doit faire son travail scrupuleusement- en contrôlant à chaque étape le dossier technique et financier des entreprises soumissionnaires-, ignorant ainsi les retards de contractualisation et de lancement de chantiers qui peuvent en découler. Dans ce cas de figure, et qui se présente très souvent, c’est d’abord la direction chargée de l’exécution du projet- en d’autres termes, le maître de l’ouvrage- qui subira les foudres des responsables politiques et du wali.
L’un des articles obsolètes que le dernier décret présidentiel remet au diapason de l’économie algérienne est le seuil du montant du contrat donnant lieu à la procédure d’appel d’offre et de passation de marché. En effet, les nouveaux montants retenus par l’amendement du Code des marché est de huit millions de dinars pour les marché de travaux ou de fournitures et quatre millions de dinars pour les marché d’études ou de services. Au-dessous de ces montants, exprimés en toutes taxes comprises, un contrat public n’est pas censé emprunter le chemin laborieux des commissions de marchés.
La justification du relèvement du seuil du montant des marchés est à rechercher dans le processus inflationniste que vit l’Algérie depuis plus de deux ans, phénomène qui rend caducs les anciens prix des matériaux de construction, des fournitures de meubles ou de matériel informatique.
Amar Naït Messaoud