Le challenge de la modernité politique et du développement économique

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n Par Amar Naït Messaoud

Lors la présentation du plan d’action du gouvernement en mai 2009 devant les députés de l’Assemblée nationale et des sénateurs du Conseil de la Nation, le Premier ministre, Ahmed Ouyahia, ne semblait pas être ‘’emballé’’ par la mise en place immédiate d’un nouveau découpage administratif du territoire national même si, au cours des développements qu’il donna aux problèmes économiques, institutionnels et sociaux, il en vint à remettre en cause l’actuelle division du territoire avec l’excès de centralisation qu’elle traîne. Par-delà les politiques sectorielles strictes portées par des visions obérées d’une certaine étanchéité, la réhabilitation des institutions, de l’administration des territoires, la gestion rationnelle des ressources et la conduite des politiques publiques requièrent beaucoup plus d’imagination, de compétence et de liberté d’initiative. Des problématiques sectorielles, territoriales ou de développement humain nous conduisent immanquablement à une problématique générale qui est celle de l’État, de ses missions et de ses attributions où sont convoqués, pour l’étude, les institutions politiques de l’État, les élus et les assemblées où il siègent, la Fonction publique, la stratégie industrielle, l’École, l’Université, la formation et la reproduction des élites, le monde de l’entreprise, la politique de la jeunesse, la gestion des territoires,…etc. La “cartographie’’ des problématiques de la collectivité nationale, dans les positions relatives qu’elle prend par rapport à la division du territoire, peut aboutir à un jeu de superposition, de recoupement partiel ou d’imbrication. Le mode d’articulation entre ces deux outils s’exprime par des assises institutionnelles où la structure verticale/pyramidale traditionnelle perd de plus en plus de terrain face aux structures horizontales inter-dynamiques et interactives. La modernité politique et la bonne gouvernance- qui supposent promotion de la citoyenneté, consécrations des libertés et développement économique et social- sont à ce prix. Tout retard d’imagination et d’initiative dans les domaines de la décentralisation, de l’aménagement du territoire et de la gestion rationnelle des ressources affectera durablement les chances de progrès et de sortie du cercle du sous-développement de notre pays.

Des entités territoriales et des contraintes

Les concepteurs du nouveau découpage territorial ont préféré faire passer les nouvelles entités par une période de transition où elles prendront le nom de wilayas déléguées. Leur gestion sera assurée par un wali déléguée assisté par les directions techniques et le wali de la circonscription-mère. En abordant le sujet en mai dernier devant l’APN, le Premier ministre montra certaines appréhensions quant à la faisabilité du projet dans l’immédiat en raison des dépenses budgétaires qu’il ne manquera de générer: multiplication des agents et cadres de l’État, nouvelles infrastructures, inflation des budgets de fonctionnement et d’équipement,…Pour l’instant, et contrairement aux déclaration de Yazid Zerhouni faites en 2007 où il parlait d’une norme démographique- plus de 300 000 habitants- qui fixerait le territoire de la wilaya-, l’on semble s’acheminer vers un compromis de wilayas-déléguées pour une période probable de cinq ans. Le président de la République avait déjà abordé le sujet en 2008 et avait appelé à rompre avec le jeu de complaisance et les accès de subjectivité dans la nouvelle approche de la configuration du territoire national. D’après lui, seuls les critères objectifs- en relation avec la démographie, l’économie et le territoire- devraient prévaloir. Ces appréhension sont légitimement fondées puisque les expériences post-indépendance de 1974 et 1984 ne sont pas les meilleures voies ou les parfaits modèles en la matière. Le schéma en préparation au département de l’Intérieur pourra-t-il prendre en considération les propositions de la Commission des réformes des structures de l’État- animée par Missoum S’bih au début des années 2000- en matière de décentralisation ? En évoquant la typologie des six wilayas historiques, Salah Boubnider, ancien colonel de la Révolution, suggéra d’aller vers plus de décentralisation pour asseoir une véritable démocratie. Une chose est certaine : dans la configuration actuelle des structures de l’État- caractérisée par une patente asphyxie centralisatrice-, ni l’économie du pays, ni la gestion des affaires administratives, ni la société ne trouvent réellement leur compte. Partout dans le monde, la gestion centralisée a montré ses limites, et la meilleure solution est d’anticiper les changements pour ne pas avoir à les subir de façon douloureuse, voire dramatique, dans les émeutes, le désordre et l’anarchie. Le diagnostic des dysfonctionnements de l’administration algérienne s’était focalisé un moment sur certains symptômes extérieurs : inflation du personnel, bureaucratie et archaïsme des méthodes de travail. La Commission S’bih, pour se pencher sur les problèmes de l’administration et de l’État, est allée plus loin dans ses investigations en faisant état de la médiocrité de l’encadrement, de l’inefficacité des méthodes de travail, du manque d’adéquation entre la formation scolaire et universitaire avec les véritables missions de service public et de puissance publique et, enfin, des incohérences et travers générés par l’hypercentralisation des pouvoirs de décision aggravés par une division déséquilibré du territoire. C’est apparemment au compte-goutte et de manière sélective que le gouvernement “glane’’ dans ce fameux rapport pour annoncer, par intermittence, des mesures qui sont encore loin de répondre aux besoins des défis qui se posent à l’administration algérienne. Et pourtant, cela est connu à travers tous les pays du monde, aucune réforme économique n’est susceptible de s’imposer ni, a fortiori, d’avoir le souffle long sans une administration compétente, efficace, décentralisée et ouverte sur les méthodes modernes de gestion.

Actuellement, un grand nombre de problèmes de développement vécus par les wilayas et les communes d’Algérie tirent leur origine de l’excessive centralisation des institutions et des distorsions en matière de découpage administrative. De vieux conflits tribaux ont dégénéré en assauts armés- exemple de la commune de Aïn D’hab au sud de Tiaret frontalière avec la daïra d’Aflou (wilaya de Laghouat)- suite à un découpage qui ne prend pas en compte la composante humaine, les anciens partages des zones de parcours et d’autres réalités sociologiques ou économiques de la région.

Un legs colonial prolongé par le clientélisme rentier

La montée en puissance des pouvoirs centraux qui entraînent la ‘’périphérie’’ dans un processus d’allégeance et de centralisation est due à plusieurs facteurs : géographiques, politiques, rapport de force entre les classes sociales, maturité des luttes sociales, nature et degré de perfection des forces productives,…etc. Si, chez les nations européennes, la centralisation et son corollaire, le jacobinisme, sont en relation avec la révolution industrielle et la chutes des monarchies ayant accompagné le siècle des Lumières, les pays anciennement colonisés doivent cette forme d’organisation de l’État d’abord à l’héritage colonial et ensuite à une gestion monopolistique des indépendances par les élites politiques issue des indépendances.. La nécessité de disposer de matières premières pour leur propre développement a poussé les États européens à coloniser les pays du Sud en y installant une administration coloniale calquée sur leur propre modèle. Pis, pour le cas de l’Algérie qui a subi une colonisation de peuplement, il ne s’agissait même pas de calquer le modèle français, mais de le prolonger et de donner de nouveau territoires à son autorité. Après la défaite de l’Émir Abdelkader en 1843, le territoire algérien sera organisé en trois départements français : Alger, Oran et Constantine. Seuls les colons obtiennent une représentation au Parlement. Les lois du senatus-consult et la loi Warnier exproprient les Algériens de leurs terres et disloquent les tribus à partir de 1863. L’autonomie financière accordée à l’Algérie en 1900 ne changea rien au caractère centralisé de la colonie qui restera sous l’emprise totale de la métropole. Le renforcement de la centralisation du pays au cours du 20e siècle était aussi dicté par la volonté de contenir et de réprimer le Mouvement national qui a commencé à se structurer à partir de 1926 (ENA). Après l’Indépendance, le nouveau pouvoir algérien n’a fait que reproduire le schéma de la puissance coloniale avec des slogans symétriquement équivalents : un seul peuple, une seule langue, un seul territoire. La centralisation à outrance de l’État algérien, outre qu’elle se trouve être un héritage colonial, trouve ses défenseurs zélés parmi les sphères décisionnelles entendu qu’elle est conçue comme un instrument de gestion de la rente et de la société. L’enjeu de pouvoir que représente la centralisation est d’autant plus grand que la processus de la rente énergétique commençait à s’installer durablement dès le début des années 70.

Dans la foulée de ce qui était considéré comme une économie “socialiste’’, l’État était devenu un makhzen distributeur de rentes et de privilèges, créant ainsi une clientèle en ville et en province capable de “pacifier’’ et de soumettre à allégeance le reste du pays. Ce consensus rentier, géré au jour le jour par une caste se réclamant du parti unique, a fini par vider les énergies créatrices du pays de leur substance en subventionnant la consommation via l’importation au détriment de l’investissement et de la production. Ces errements, qui vont à contre-sens de la logique économique et de l’émancipation citoyenne vont connaître leurs limites dans l’impasse d’Octobre 1988 qui a vu la jeunesse remettre en cause le paternalisme politique d’une gérontocratie désuète et réclamer des réformes où l’individu, le citoyen et la communauté tout entière trouveraient leur place, s’épanouiraient et accéder à la modernité politique.

Logique pyramidale et centralisation asphyxiante

Le modèle économique et social, inspiré par le jacobinisme stérilisant en vogue pendant les trois premières décennies après l’indépendance, a valu au pays errements et impasses. La centralisation à outrance du pays s’est matérialisée par une planification uniformisante et standardisée (plans quadriennaux et quinquennaux) ignorant les diversités naturelles, humaines et sociologiques de l’Algérie. Le concept d’“équilibre régional’’ qui était alors en vogue, non seulement n’avait pas de prolongement sur le terrain, mais, même du point de vue conceptuel, il se trouve dépassé par les notions d’aménagement scientifique du territoire basé sur des unités écologiques homogènes et des groupements de régions répondant à des critères géographiques et stratégiques précis. De même, cet état de fait est soutenu par le processus de prise de décision qui répond à une logique pyramidale descendante, allant du ministère jusqu’aux entités minimales de gestion, à savoir les communes. Une hiérarchie infaillible est ainsi instaurée sans aucune intermédiation autonome à même de faire valoir les spécificités régionales en matière de développement ou d’administration. La planification économique et la centralisation administrative étaient d’une telle raideur et d’une telle rigidité qu’elles ont tenté d’annihiler toute diversité naturelle ou humaine des territoires composant la république.

L’établissement des sociétés nationales obéissait au même schéma uniforme qui faisait irradier leurs directions générales sur l’ensemble du territoire national. «Une réflexion sur la décentralisation est indissociable d’une réflexion sur l’organisation des pouvoirs. Rompant avec le modèle de l’État centralisé, la décentralisation implique, en effet, une nouvelle distribution des pouvoirs. Le modèle de l’État centralisé qui s’est longtemps imposé dans notre pays repose d’abord sur l’idée selon laquelle l’État est seul à même de définir l’intérêt général et d’arbitrer entre celui-ci et les intérêts particuliers. L’État se voit reconnaître un rôle exclusif pour structurer et coordonner les activités de la société. De cette conception du rôle de l’État, découle le pouvoir de contrôle a priori qu’il doit exercer sur toute initiative afin d’assurer la conformité des initiatives à l’intérêt général et leur uniformité sur l’ensemble du territoire. En découlent également le pouvoir d’arbitrage qui lui est octroyé afin de veiller à l’égalité entre les citoyens, ainsi que le pouvoir d’expertise qu’exerce territorialement l’administration de l’État. La décentralisation, au contraire, doit permettre aux collectivités locales de disposer d’une certaine liberté de décision pour définir les normes de leurs actions et les modalités de leurs interventions. Elle traduit donc un nouvel équilibre dans la répartition des pouvoirs», note un document de vulgarisation sur la décentralisation publié par le Sénat français. Le nouveau projet de découpage du territoire annoncé par le Premier ministre devant les députés contribuera-t-il à asseoir une décentralisation à la mesure des défis de l’étape de développement de notre pays ?

Ressources humaines et mécanique institutionnelle : le flou artistique

Les instituions- qu’elles soient politiques, administratives ou techniques- ne sont jamais des coquilles vides ou de froides mécaniques qu’on peut juxtaposer ou ordonner selon le bon vouloir d’un homme ou d’un staff réduit. Pourtant, pendant l’euphorie socialiste, les institutions algériennes n’étaient pas loin de ce schéma qui portait en lui sa propre contradiction. Sa remise en cause depuis le début de l’ère pluraliste ne fait que continuer et s’affirmer davantage. Outre le positionnement des structures, les termes du débat touchent particulièrement la composante humaine et les missions de ces institutions. L’exemple du flou artistique qui persiste sur la qualité et les mission des élus (APC, APW, APN, Conseil de la Nation) est un bel exemple. En effet, la relation entre l’administration et les élus n’a pas encore bénéficié d’une confiance et d’une sérénité qui donneraient l’image que c’est la même finalité qui est recherchée par la jonction de ces deux segments de la société, à savoir le bien public. L’épisode complexe des maires FIS, remplacés après janvier 1992 par des délégués exécutifs désignés par l’administration, a imprimé sa part de défiance et de relation tendue entre les élus et le reste du corps administratif. Presque toutes les timides tentatives initiées par certaines institutions nationales pour décentraliser leurs services se sont soldées par un patent échec. Ce sont généralement des actions isolées dont la réussite dépend, en réalité, de tout un écheveau de structures qui ne leur ont pas emboîté le pas. Moralité de l’histoire : la décentralisation-et la leçon a acquis sa part d’universalité- est un tout indivisible qui agit sur les institutions et les territoires. Même si des associations (sociales, culturelles, de défense de l’environnement,…) ont, par-ci par-là, essayé de s’impliquer dans la gestion de la cité et de peser un tant soit peu dans les décisions relatives à la vie des citoyens, le résultat demeure mitigé face à une mécanique bureaucratique solide et solidaire. Quelle que soit, en fait, l’initiative citoyenne et quelles que soient les bonnes intentions qu’elle véhicule, elle finira par ‘’télescoper’’ inévitablement la raideur et les rigidités de l’État hypercentralisé, un État que le philosophe Thomas Hobbes a qualifié, en 1651 déjà, de “Léviathan des temps modernes’’. Même si les textes fondamentaux du pays réservent la place qui leur sied à la commune-première cellule de la pyramide institutionnelle et unité minimale de la gestion territoriale- et à l’APC en tant que première structure élue la plus proche des citoyens, la réalité de la gestion de ces entités est autrement plus problématique et l’arsenal des textes les régissant demeure souvent un fouillis de vœux pieux. Le ministère de l’Intérieur promet que les nouveaux codes de la commune et de la wilaya pourront huiler les mécanismes institutionnels et produire les bons arbitrages. Cela est également lié aux voies et moyens que réservera le nouveau code électoral pour la bonnes marche des assemblées élues.

La part de l’aménagement du territoire

Toute division du territoire est censée découler d’une vision et d’un objectif qui se cristallisent dans la notion d’aménagement du territoire. Le débat, les études et les écrits traitant de l’aménagement du territoire n’ont sans doute jamais été aussi présents et aussi prégnants qu’au cours de cette dernière décennie. Bien que les structures administratives et les services techniques chargés de ce volet important de l’économie nationale aient été installés depuis longtemps, au même titre que tous les autres services ayant simultanément les attributs techniques et de puissance publique, l’action et l’efficacité sur le terrain laissaient à désirer particulièrement à l’ombre de la rente pétrolière, pendant les décennies 70 et 80 du siècle dernier, où aucune espèce d’imagination ou de créativité n’était exigée des cadres et techniciens qui étaient chargés de l’administration spatiale de l’économie nationale et des équilibres naturels basés sur la gestion rationnelle des ressources. L’agriculture, l’habitat, les grandes infrastructures routières, les chemins de fer, certains équipements publics, les services sociaux, enfin, tous les segments qui constituent l’essentiel de l’ossature de l’économie nationale continuent à souffrir d’une planification spatiale approximative générant désordres sociaux, déséquilibres écologiques et dysfonctionnements organiques. Sur ce plan, le secteur de l’urbanisme et de la construction est sans doute le cas le plus expressif et le plus dommageable de l’anarchie vécue dans l’aménagement du territoire. Les rapports, analyses et études produits à l’occasion de certaines catastrophes naturelles (séismes, inondations,…) montrent à ce propos la grande part revenant à l’anarchie urbanistique dans l’ampleur des dégâts. De même, les constructions, parfois en toute légalité, sur des zones inondables ont généré leur part de malheurs suite aux pluies torrentielles survenant au début de l’automne, phénomène somme toute classique sous le climat méditerranéen.

Le Schéma national de l’aménagement du territoire élaboré en 2005 projette l’Algérie à l’horizon 2025. Toutes les grandes décisions d’investissement, privé ou public, les orientations urbanistiques, les projets touristiques ou sportifs, sont censés se baser dorénavant sur les principes directeurs du SNAT. Cependant, cette voie risque de montrer rapidement ses limites si elle n’est pas accompagnée dans les meilleurs délais par une décentralisation de la décision, une responsabilisation accrue des assemblées locales et une division administrative rationnelle et équitable du territoire.

Amar Naït Messaoud

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